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2012年电力改革分析

发布时间:2019-07-14 02:43:23

2012年电力改革分析

在电力体制改革启动十周年之际,接二连三的垄断指责,正挟民意汹涌而来,搅浑一池春水。

最近一段时间,国家电公司的日子颇不平静。

先是2012年4月25日,陕西省地方电力集团公司(简称陕西地电)和国家电发生武斗,震惊业界;后有5月份 山东民企魏桥电价比国低1/3以上 的充斥互联,在此番阶梯电价实施的当口十分醒目。进入6月,又有内蒙古电企指责国家电 欲吞并蒙西电不成,利用自己的垄断地位限制内蒙电力上,对内蒙电力跨省外送消极怠工,结果造成电企大面积亏损 .内蒙古 窝电 问题再度成为媒体热点。

在电力体制改革启动十周年之际,接二连三的垄断指责,正挟民意汹涌而来,搅浑一池春水。一时间, 打破国家电垄断 的呼声四起。国家电为何会遭受诸多质疑和挑战?指责背后的事实究竟如何?在电改十年却仍陷入停滞之际,相信这些问题的厘清,对于澄清指责背后的误解,看清电改前进的方向,尤为重要。

能源新贵惨遭 锁喉 ?

先来看看内蒙 窝电 一事的真相。

蒙西电董事、党委副书记托克向《国企》介绍称,蒙西电得益于 煤炭从坑口出来—发电厂—蒙西电 的优势,素来是电价洼地,有利支援了内蒙古经济建设。由于电具有区域内自然垄断属性,蒙西电负责蒙西8个盟市的输配电业务,这8个盟市以外的区域属国家电公司管辖。蒙西地区多余的电力要想送出去,必须经过国家电所辖电。目前,蒙西电有两条外送通道,第一通道 丰泉—万全 、第二通道 汗海—沽源—平安城计4回500千伏超高压线路。北京用电负荷为1200多万千瓦,其中70%的电力依靠外送。其中,内蒙古电力通过对(蒙西电对华北电)输送北京最大负荷430万千瓦,进京电价比北京居民电价低1毛多,在外送电力中蒙电占了一半之多。

作为国家能源基地,内蒙的风能与煤炭资源均列全国第一,风能装机并也在全国居首。中国电力企业联合会统计快报显示,内蒙古是我国第一个产煤量、发电装机容量均居全国首位的省区。在内蒙古超过6700万千瓦的发电装机容量中,大约16%为风力发电。并难度高的风电已经成为内蒙古第二大主力电源。

但由于外送通道不畅,在全国其他地方闹电荒的背景下,内蒙弃风限火现象严重。由于火电企业发电受限,需要煤炭数量有限,煤炭大多外运。尽管在蒙西,国家电规划了两条特高压(电力外送)项目,却迟迟未见动工。在国务院只授权国介入的特高压线路建设上,蒙西电与国家电项目合作进展迟缓。明明有很多地方缺电,明明内蒙古电企可以多发电赚钱,却无法实现。

能源新贵惨遭 锁喉 ,这说起来的确让人同情。但是, 窝电 问题的另一面仍待剖析。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强向《国企》表示: 内蒙古‘窝电’问题由来已久。最近几年,依托内蒙古的资源优势,内蒙发电项目上得太多、太快。这几年装机容量增加了5倍,而电建设跟不上,当然就无法连接供需双方。这在任何一个省份都要窝电。

林伯强认为,对于这个问题,公众有误解。‘窝电’是地方电企自己的,不能怪其他人。内蒙首先要反省自己的战略失误,因为电并不是他们所有的,电的全国一盘棋投资战略也不是仅仅为内蒙古服务的。不能一窝蜂地上项目,也不管能不能卖出去,电建设能不能跟上。国家电早就许诺建设新线,但项目需要发改委批准。内蒙古上电力项目,应当首先谋划好输电环节,包括电公司的线路建设战略和发改委审批。输配电线路的建设过程本来就比较慢。如果继续这样超出现实不计后果地抢上项目,再改革也解决不了‘窝电’问题。

中投顾问能源行业研究员宛学智告诉《国企》,内蒙古 窝电 问题主要是由我国能源区域分布严重不平衡导致。内蒙古拥有大量的煤炭资源,火电供应充足,而内蒙古的经济发展水平低,电力需求不旺,电力供求严重失衡,导致内蒙古 窝电 局面出现。

地方与中央的利益之争

内蒙古 窝电 事件的主角蒙西电,其实也与不久前发生的陕西地电和国家电的冲突有关——陕西地电不惜斗殴也要引进的输电线路,就是来自蒙西电。作为蒙西电的合作伙伴,陕西地电的本意是将一小部分电力引到陕西支持当地经济建设。

有人认为陕西地电与国家电的冲突纯粹是电企业之间的利益之争。然而,联系基本同期发生的 魏桥模式 争论,可以看出,这三件事其实都是地方利益与中央整体利益的冲突,是对现行电力体制的挑战。

宛学智认为,地方势力在供电、输电和售电环节能够以较低的价格提供更好的服务,这值得国家电深思。电力行业是存在规模经济的行业,完全具备规模经济效应的国家电弊端百出,受到地方电力的强烈冲击,这有利于倒逼国家对电的改革,对打破国家电垄断具有重要意义。

山东民企魏桥低电价供电被一些媒体和公众视为 改善民生、推进电改革 之举,仿佛让人看到了电力改革的一线曙光。《魏桥能否成为电改小岗村?》等文章将魏桥塑造成为 抗击电垄断的救世英雄 ,在一定程度上表达了民众的焦灼心态。

但某省级电力公司(非国系统)内部权威人士告诉《国企》: 魏桥集团将企业自备电厂所发的电私自架设线路对外供电,明显违反了《电力法》。 《电力法》第二十五条明确规定:一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。按照规定,企业尤其是耗能企业申请获批所建的企业自备电厂主要目的在于自发自用,多余的电可以出售但必须卖给电,不能自己架设线路对外供电。

尽管企业有自备电厂,一般来说,企业还会拉一条线与电相连,当做应急电源。企业自备电厂,因不是独立交税主体、不存在普通电厂的税费支出,也不会上一些增加环保开支的脱硫脱销装置,发电成本较低。其对外供电更没有像国家电那样在电价中代收国家水利重大专项基金和地方政府的教育、城市建设、农建设、可再生能源电价等有关附加费用,价格自然就低。这就好比黑车一样,因为不承担很多义务而价格低廉,但安全性能难以有保障。

林伯强对此表示: 魏桥是自备电厂,供电本身不合法,而且如果真的让魏桥合法供电,他们不一定比国家电便宜。很多自备电厂对外供电都是免费的,因为他们主要是为了生产,用不完的才对外供电,因此不稳定。魏桥给消费者停几天电是没有问题的,但国家电停一天电都不行。而且魏桥是厂合一,如果这也是一个值得效仿的好模式,我们是不是还要从‘厂分离’改回去呢?

陕西地电冲突也与此类似。陕西地电计划修建一条从内蒙古引电的220千伏输电线路,拟穿越由国家电陕西省电力公司榆林市供电公司管理的330千伏陕西主电。原本常见的不同等级线路穿越,却因4月23日这天,陕西地电要进行线路穿越,国要保电安全,引爆了陕西地电与国的多年积怨。

宛学智称,基于电的规模经济和范围经济两个属性的考虑,国家电欲吞并地方电,代表的是中央政府利益。而地方政府不愿转让出地方电创造的利税。同区分治的国电和地电不可避免地会发生利益冲突。而电具有自然垄断属性,如果大量地方小电与大电并存,那么不仅重复建设浪费资源,而且小电难以形成规模经济,也形成不了输配供一体化经营带来的范围经济,从而成本高,效益差。此外,地方小电的推进将造成各地供电的混乱局面,再加上小电的资金实力弱小、技术支持薄弱、应急能力低下,因此安全稳定性难以得到保障。实行垄断经营,能进行统一管理、统一调度、统一规划,可避免重复建设、在一定程度上降低了管理成本。

林伯强则认为,陕西地电和国家电的冲突是必然的,因为电是自然垄断的,一个地方两张必然会冲突。即使不是国家电,任何一个电公司到那里都会冲突。

资深业内专家告诉,输电线路之争,说白了就是陕西地电买了内蒙古蒙西电的电而放弃了国的电,这不仅违背了现行电力法,而且国利益肯定受损。

内蒙古 窝电 问题的根源也在于此。地方有上项目的热情,大干快上之后才倒逼国家电解决问题,而国家电的一切行动要听发改委指挥, 窝电 实属必然。同时,地方也不愿意为国家电发展牺牲自身的利益。

电改 如何改?

无论是国家电还是地方电都要讲国家利益、能源战略,要将全国用电大局放在第一位。面对地方电力与中央电力的冲突,从近期来看要处理好中央企业与地方国企之间的竞争合作关系,从远期来看则势必要通过电力体制改革,建立竞争有序的电力产业链。

然而,通过电改调节利益冲突是一个难题。目前,地方和中央的利益冲突已经深刻地影响了电力体制改革的脚步,并且影响着未来电力体制改革的方向和方式。

蒙西电董事、党委副书记托克说: 国家电力体制改革之前,内蒙古已经建成了独立成熟的区域电。2002年,国务院关于电力体制改革的五号文规定蒙西电划归华北电。当时,自治区领导与国务院协调,要求支援内蒙古经济建设晚一点划入。后来也提过完整内蒙电与国家电重组,这样就会发展速度快一点,外送线路建设的快一点。但目前维持原体制不变。

中国能源首席信息官韩晓平认为,国公司要进一步改革,最好以省为主体进行市场化改革,各地方可以参与政策制定。 现在电力体制改革存在争议。有人要建立大区电,但问题很大。中国经济以省为实体,大区跨了几个省,很难实施,地方利益难以协调。现在格局是电公司是央企,地方政府存在‘吃唐僧肉’的思想,而电又想垄断,结果形成地方政府吃电,电吃发电企业的食物链,导致发电企业难过。

林伯强认为,解决地方和中央的利益冲突,只能是以协议的方式双方各让一步。当前最佳解决办法是通过协调达成股权合作,在合作中实现企业自己的利益。用一句话概括就是: 合作双赢,对抗双输,要从大局考虑问题。

宛学智的观点很具有代表性: 7月各省将逐渐出台阶梯电价实施方案,电力改革呼声明显增强。同时,电力迎峰度夏的临近,电力缺口问题凸显,这与内蒙古‘窝电’形成强烈反差,引起了社会各界广泛关注。我国电力体制改革方向已定,厂分开、主辅分离、输配分开和竞价上的终极目标是符合电力行业发展规律的。如何破除国有电力企业垄断,增强电力市场各个环节竞争性是我国电力改革的难点。未来,首先要加强发电端的开放力度,允许有能力的企业发电。其次,破除电公司垄断地位,加强电市场竞争力度,鼓励并且支持多余电力并入电。最后,加强竞价上机制,促进电价公开透明,以市场供求关系为主导,利益双方加强合作,实现共赢。

而对于业界这股 坚持既定电改方向 的洪流,更多的不确定性正在滋生。2012年4月,国家电公司总经理刘振亚高调发布新书《中国电力与能源》,公开表示坚持输配电一体化和电调度一体化,配售分开,售电市场化,引发了激烈争议。

对此,林伯强指出: 现在电力体制改革的难点是电力市场要不要建立的问题。改革的目的究竟是不是为了竞争。如果不是为了竞争,就算把国家电拆成80个小,还是自然垄断,国家也得不到什么好处。厂分开,主辅分离,都是对的,都是为了竞价上,为了最终建立电力市场。问题的关键就是电力市场是否可以建立。电力市场最重要的因素是价格,现在价格由政府制定,因此现在下一步电力改革首先要问政府,电价能不能动?如果政府说能,我们就可以建立电力市场。反之,我们就没有市场,怎么改革都没用。

林伯强认为,现阶段讨论电改不能把什么事情都放到一个大框架内,比如电价市场化,这种万能概念解决不了实际问题。国际上电力改革模式很多,有输配一体的,也有输配分开的。一个国家选择的电力体制模式应该符合这个国家的国情,离不开整个国家的政治和经济体制。在发达国家,电价是可以由竞争决定的,是浮动的,中国就不行。怎么在这个大前提下解决问题,这才是我们目前应该思考的。现阶段概念混乱,很多问题缠绕在一起,似乎谁讲得都有道理。我们不应该简单地说这个模式好,那个模式不好,应该多做试点,多做研究,不能死抱在一棵树上,要选择最适合自己发展的模式。

关键词:

电力体制改革

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